巴曙松中国债务存三大风险

巴曙松：中国债务存三大风险

国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松：从时间、流量、区域三个角度上看，中国债务存在三大风险。

去年底，审计署公布了《全国政府性债务审计结果》，从总量上来看总体风险可控，但一些结构性变化值得关注。至少，从时间、流量、区域三个角度上看，中国债务存在三大风险。　　虽然审计署将地方政府债务分为直接负有偿债责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，但是在实际操作中，每个发债主体在计算债务时，地方政府负有偿还责任的债务与负有担保责任的债务并没有明确区分，至少从评级角度看，这两部分都属于政府债务。负有担保责任的债务均属于与政府关系密切的融资平台，其业务与现金情况与政府税收补贴收入关系密切。　　而目前负有担保责任债务比例较低不排除将部分债务计入到直接偿还债务中的可能。因此，或有债务和直接债务在现实中是很难区分的，最终都和政府实质上挂钩。　　时间风险：今年二三季度面临集中兑付　　2014年二、三季度是城投债和信托的一个集中兑付时间。分析现有存量债务的到期时间，可以看到，(1)2014年城投债到期量大于2013年，现有存量城投债的偿债高峰在2017年—2019年，2018年达到峰值，单个季度偿债超过1000亿元的季度是2016年的三季度；随后在2017年进入偿债高峰阶段，季度的应偿付债务均在1000亿元以上，特别2018年四季度和2019年的一季度，单季偿付额度将超过3000亿元。(2)2014年三季度是信托融资的偿债高峰。地方政府通过信托融资的期限平均在1.5年—2年，大概率为1.5年。为此，估算出未来两年的信托债务到期量，以1.5年期限为例，2014年的二、三季度债务压力较大，而若以两年期来算，则偿债高峰相对后移。综合城投债和信托融资方式，两者的第一个债务叠加高峰出现在2014年的二、三季度，这个时间段是一个兑付高峰点。　　流动性风险：风险环节不在乡镇在省里　　通过对比地方政府的收入流和应付债务本息流，我对地方政府债务的流动性风险有三个看法：第一，整体上，当前我国流动性偿债指标(当年债务还本付息额/当年财政收入)高于国际警戒线水平(国际警戒线为10%)，存在一定的债务压力；第二，从趋势上看，偿债压力逐年递减，2015年之后偿债指标就会低于10%，即便是最狭义的财政收入流对应全口径的债务情形时，偿债压力也是呈递减态势；第三，从政府分层级来看，乡镇债务的风险整体最小，直接债务偿还压力最大的是县级和市级政府，若加上或有负债后的全口径债务，风险最大的是省级政府。其次是市级政府。原因是政府的层级越高，信用等级越高，其负债模式更多的是或有负债，而低等级的政府则更多地依赖直接负债，加之财政收入在各等级政府之间的不均衡分配，就导致如上差异的债务风险状况。

去年底，审计署公布了《全国政府性债务审计结果》，从总量上来看总体风险可控，但一些结构性变化值得关注。至少，从时间、流量、区域三个角度上看，中国债务存在三大风险。?　　虽然审计署将地方政府债务分为直接负有偿债责任的债务、政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务，但是在实际操作中，每个发债主体在计算债务时，地方政府负有偿还责任的债务与负有担保责任的债务并没有明确区分，至少从评级角度看，这两部分都属于政府债务。负有担保责任的债务均属于与政府关系密切的融资平台，其业务与现金情况与政府税收补贴收入关系密切。?　　而目前负有担保责任债务比例较低不排除将部分债务计入到直接偿还债务中的可能。因此，或有债务和直接债务在现实中是很难区分的，最终都和政府实质上挂钩。?　　时间风险：今年二三季度面临集中兑付?　　2014年二、三季度是城投债和信托的一个集中兑付时间。分析现有存量债务的到期时间，可以看到，(1)2014年城投债到期量大于2013年，现有存量城投债的偿债高峰在2017年—2019年，2018年达到峰值，单个季度偿债超过1000亿元的季度是2016年的三季度；随后在2017年进入偿债高峰阶段，季度的应偿付债务均在1000亿元以上，特别2018年四季度和2019年的一季度，单季偿付额度将超过3000亿元。(2)2014年三季度是信托融资的偿债高峰。地方政府通过信托融资的期限平均在1.5年—2年，大概率为1.5年。为此，估算出未来两年的信托债务到期量，以1.5年期限为例，2014年的二、三季度债务压力较大，而若以两年期来算，则偿债高峰相对后移。综合城投债和信托融资方式，两者的第一个债务叠加高峰出现在2014年的二、三季度，这个时间段是一个兑付高峰点。?　　流动性风险：风险环节不在乡镇在省里?　　通过对比地方政府的收入流和应付债务本息流，我对地方政府债务的流动性风险有三个看法：第一，整体上，当前我国流动性偿债指标(当年债务还本付息额/当年财政收入)高于国际警戒线水平(国际警戒线为10%)，存在一定的债务压力；第二，从趋势上看，偿债压力逐年递减，2015年之后偿债指标就会低于10%，即便是最狭义的财政收入流对应全口径的债务情形时，偿债压力也是呈递减态势；第三，从政府分层级来看，乡镇债务的风险整体最小，直接债务偿还压力最大的是县级和市级政府，若加上或有负债后的全口径债务，风险最大的是省级政府。其次是市级政府。原因是政府的层级越高，信用等级越高，其负债模式更多的是或有负债，而低等级的政府则更多地依赖直接负债，加之财政收入在各等级政府之间的不均衡分配，就导致如上差异的债务风险状况。?

债务化解之道：长短期政策组合拳发力?　　总体判断，当前中国地方债务风险集中表现为流动性风险，但在经济增长中枢下移叠加局部性债务风险时，流动性风险亦不容忽视。存量债务可通过“长久期债务替换短久期债务”等债务重组来应对流动性风险。同时，在财政部的有效监管下，地方债的发行权可探索下放至省一级政府，使发债主体和偿债主体逐步一致。?　　长期来看，则需财税、土地、金融多方面改革配套组合发力，建立地方政府融资的可持续机制。　　建议：加强债务扩张的行政考核约束，从源头上有利于遏制债务的快速增长：加快理顺中央和地方的财权事权分配，为地方政府开征新的税种。同时，强化财政纪律约束，严格政府举债程序；健全市场化投融资机制。首先，未来金融部门继续支持基础设施建设，需要提高直接融资占比，发挥企业债、市政债、中票等融资工具的作用，强化信息披露和市场化的竞价机制；其次，应当新设立专门的政策性银行，发挥其贷款期限长、利率相对较低的作用，降低债务压力；再次，放开市场准入，引导多元化资金参与城镇化建设，拓展ABS、ABN、城市基础设施产业基金等新型融资方式在城镇化建设中的应用。?　　作者巴曙松，国务院发展研究中心金融研究所副所长、中国银行业协会首席经济学家。?　　文章仅代表作者观点，并不代表网站观点和对其真实性负责，目的在于传递信息。?

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