南京城市交通发展战略与规划研究万芳

南京城市交通发展战略与规划研究

项目主持单位：南京市规划局项目主持人：何惠仪 项目承担单位：南京市交通规划研究所 项目总负责人：杨涛 项目负责人：李侃桢 钱林波 张际宁 项目参加人：李朝阳 杨绍锋 於昊 孙俊 何宁 陈茜 王炜 李凤军 包考国 陈学武 王轼 倪学成 杨新苗 朱光远等

21世纪的钟声就要敲响！面向新世纪，南京城市交通应如何保持长期、稳定、可持续发展，高水平地满足人的出行需求和城市发展需要？这就是本次城市交通发展战略规划要回答的根本问题。

根据国际经验，今后15-20年时间将是中国城市交通发生质变的关键时期。如果能把这期间的交通问题解决好，将会为城市将来更长远的交通发展奠定良好的基础。所以研究制定今后15-20年的交通发展战略应是整个交通发展战略研究的重点。

《南京城市交通发展战略》主要目的是为我市城市交通的长远发展建设和管理确定整体的发展目标和思路，以确保南京作为现代化大都市的竞争力和良好的人居环境。同时，为公共交通规划、道路网规划、停车发展规划等专项规划指明方向、提供依据。

《南京城市交通发展战略》主要任务是：分析我市交通发展现实基础及未来面临的挑战；研究未来城市交通总体态势及其影响；明确城市交通发展指导思想、战略目标及战略政策与措施。

一、现实的基础与新世纪的挑战

要制定面向21世纪的南京城市交通发展战略，首先必须认清南京城市交通发展的现实基础及未来面临的挑战。

1．现实的基础

（1）道路交通基础设施水平显著提高，改革和管理力度加大，交通状况基本正常

改革开放20年来，尤其在“三年面貌大变”中，政府突出以道路交通为重点的基础设施建设，我市道路交通设施建设水平和供应能力显著提高。与此同时，市政府加大了道路交通综合整治力度，加强了对城市公共交通的投入和体制改革，均起得了明显成效。在国民经济和交通需求高速增长的情况下，城市交通运行状况保持基本正常。

（2）机动化水平低、增速快，出行个体化趋势突现，供需平衡是暂时的、低水平的

目前，我市机动化水平还较低，但是车辆增长率较快，车辆增速始终高于道路增长。我市目前的道路交通供求平衡是一种暂时的、低水平上的平衡。1997年与1986年两次居民出行调查相比表明，南京市居民出行个体化趋向十分明显。由此而造成道路使用效率降低，道路负荷加大。

（3）城市交通网络仍然是单一的地面道路网系统，结构性、功能性矛盾突出

受经济发展水平制约，我市的城市交通系统依然是单一的地面道路交通系统，这样的系统可靠性差、服务水平低，难于满足市民日益提高的出行服务质量要求。另外，主城道路网受自然地貌、人文地理的影响和阻隔，大路多，小路少。这不利于道路交通流的有效组织和疏解，不利于公交线网延伸和覆盖。

2．新世纪的挑战

（1）经济发展带来的机动化加速、交通需求持续增长与相对薄弱的交通基础设施之间的冲突

今后15-20年，将是我市小汽车进入家庭的关键时期，南京现有的城市交通基础设施远远不能适应高增长的交通需求；机动化加速、交通需求持续增长与相对薄弱的交通基础设施之间的冲突将在未来15-20年内显得更为突出。

（2）现代化大都市建设与历史文化名城保护使城市交通发展面临两难选择。

在今后相当长时间内，道路交通基础设施建设是城市建设的主题。也就必然对既有的用地布局、城市建筑、文物古迹、自然风貌构成不同程度影响。南京的城市交通发展战略和城市交通建设决不能无视历史文化名城这一特殊的背景，必须极其慎重地做出抉择。

（3）中心区交通紧张加剧与外围交通拥挤扩散的共生

南京一个强大的市中心业已形成，并将继续强化，这使中心区的交通需求始终是全市最集中的地区。近年来南京旧城区的人口和工业正逐步向周围城区疏散转移，上下班高峰期中心片区与外围几个片区间的潮汐式交通比较明显。另一方面，随着南京未来城市化与机动化的联动发展，高峰期交通拥堵将由市中心区向外围及城市出入口地区蔓延。

（4）市场经济体制下解决城市交通问题须有新的思路和对策

从城市交通供求关系来讲，市场将对城市的资源配置起主导作用，在市场经济体制下将呈现如下倾向：开发商、业主出于对自身利益的最大追求，总是选择有利可图的区位，尽可能提高容积率，且在市场化初期往往带有较大的盲目性；而将社会公共利益放在次要位置，或者根本忽视。人们的就业和居住选择将具有更大的自主性、灵活性。交通价格的定位将影响交通方式的选择和交通设施使用效率。

二、发展态势及其影响

要制定面向21世纪的南京城市交通发展战略及战略规划，除了必须认清南京城市交通现实基础和将要面临的挑战，还须要分析认识南京未来城市交通发展态势及其影响。

1．汽车化的前景及影响

（1）2010年左右南京将达到与中等发达国家城市相当的汽车化水平，并将保持长期增长的压力

2010年南京市区每千人机动车拥有量将达到150辆，每千人轿车拥有量将达到100辆，达到国际经验人均国内生产总值3000-10000美元50-200辆/千人的水平。从长远发展看，这样的汽车化水平仍然是较低的，如不加限制，2010年以后起码有60-70万辆的需求。如按国际上高水平汽车化测算，远景主城家庭小汽车保有量潜在需求可达80-100万辆，甚至更高。

（2）汽车化水平既取决于道路设施供应水平，更取决于城市交通发展政策，停车供应将是制约小汽车进入家庭的关键

机动车的实际增长速度和规模具有很大弹性，关键取决于机动车发展和使用政策和道路设施供应能力。南京市城市交通若采取不同的发展战略，允许保有量的大小完全取决于城市采取何种交通政策及交通需求管理的力度。

目前我市老城区的住宅成套率已达80%左右，也就是说有50万套左右的住宅不可能在短时间内推掉重建，而这些住宅几乎没配建相应停车设施。停车设施对机动化的限制是显而易见的，也许是制约未来南京市小汽车发展的决定性因素。

（3）小汽车过度发展和使用须耗费政府巨额资金，并将对南京城市健康发展构成严重威胁

研究表明，小汽车出行比例平均每提高1个百分点，主城机动车道规模约需增加200车道公里。在其它条件均一样的情况下，小汽车出行比例由10%增大到30%，机动车道里程需求总规模需增大一倍。按最保守的估计，需增加500-600亿元直接投资，加上总规路网未实现部分的建设投入，共需800-1000亿元。如果不顾条件限制，认为小汽车越多越现代化，将城市交通发展定位在对小汽车的过度依赖上，南京必将要为此付出更为惨重而无可挽回的代价：导致旧有城市结构的瓦解、丧失公交发展的大好时机、城市环境将严重恶化。

2．自行车的地位与前景

（1）在特定的历史时期及城市交通环境条件下自行车已成为南京市民最主要的代步工具

目前南京市自行车拥有率已达峰值。1986年自行车出行占居民总出行的44.1%。第一次交通规划期望1995年自行车出行比例下降到40%。然而，1997年调查结果表明，自行车出行比例不但没有下降，反而上升到58.3%。

这种结果看似出乎意料，实在情理之中。南京旧城高密度的居住与就业决定了居民上下班出行距离较短，加上平坦的地形，温和的气候，给自行车出行提供了较为适宜的环境。自行车出行消费价格的相对下降。公交发展相对滞后，助长了居民对自行车的依赖。

（2）保持自行车合理比例既是现实需要，又对城市整体发展有利

人们往往将目前的混合交通严重、交通秩序混乱归咎于自行车交通的过度发展。一定程度上说这是对的，但决不能以偏盖全。单纯地想通过减少自行车出行来减轻道路交通压力、改善交通秩序既不可能也不公平。

在现有的居民消费水平、路网容量、公交服务能力下要想在短期内大规模削减自行车出行是十分困难的。而且可以肯定，在未来相当长时间内都是不容易的。另一方面，考虑到自行车的无污染、低能耗、低成本、短距离出行的自由、灵活、方便等优势，并且从广大市民的切身利益出发，承认自行车交通的合理地位及作用不仅对广大市民有利，对城市交通的长远发展也至关重要。

（3）未来自行车出行比例将逐步下降，既为实施机非分流提供可能，又将使城市面临机动化道路的抉择

下列原因决定南京未来自行车出行无论是比例还是流量将逐步趋于下降：①南京的自行车实际拥有率已达饱和；②人口继续向外围疏散，出行距离加大；③居民对出行时间和舒适度要求提高；④收入水平更大提高，小汽车逐步进入家庭；⑤公交服务改善、轨道交通建设发展等。

自行车交通方式的转移过程实际上就是城市交通机动化的过程。这是一个历史性的抉择！必须指出，机动化不等于汽车化、更不等于小汽车化,摩托化已经被证明是一条必须要制止的道路。因此，自行车交通方式作用的削弱应与公交的适度超前发展保持一致。

随着自行车出行比例和数量下降，既有的道路规划设计思想和技术标准应作相应调整。有条件的地区和道路可以积极推行机非分流；主次干道的断面在分配时应当考虑远近期结合，将既有的非机动车道如何合理转变为机动车道、公交专用道、路边停车带等用途。

3．公共交通的任务与道路

（1）公交发展处于极为关键时期，肩负着历史的重任

南京必须在小汽车进入家庭高潮到来之前，确立公共交通的优先地位，将居民出行更多地吸引到公共交通方式上来。

必须指出，只有优先发展公共交通，确立公共交通的主导地位，才能腾出更多的道路时空资源，保障小汽车、出租车等交通工具的合理正常使用，保障道路交通良好秩序和可持续发展。

（2）“公交优先”将经历艰难历程，政府责任重大

尽管我们期望公共交通肩负起历史的重任，但要真正确立公共交通的主体地位将是一条艰难的道路。所谓公共交通占主体其承担的出行比例至少应在40%以上，而南京目前公交承担的客流比重仅在12%左右，现实与需要差距甚远。像南京这样200万人口以上的特大城市，要确立公共交通的主体地位，最终必须依靠快速大运量轨道交通来支撑，但真正要建成并形成规模至少尚需15-20年时间，而这段时期恰恰正是南京城市交通结构和模式转变的关键时期。从人的出行选择行为看，公共交通由于很难实现门到门服务，相对于个体交通处于天然的劣势。南京的道路交通条件无论是路网密度、等级结构还是道路标准以及交通管理等制约着地面公交的有效拓展和运行。公交系统本身在体制改革、法制建设、监督保障等方面还许多工作要做，要达到先进国家那样优质、高效、舒适的公交服务水准还有很长的路要走。

在此关键时期，政府的战略选择和政策导向十分重要。一方面，国际经验表明，公交优先只有成为政府一贯的政策理念并得到政府强有力的支持才能实现，另一方面，政府能否坚持并最终实现公交优先，不仅决定着南京未来的机动化道路、城市交通系统的效率和服务状况，而且将对南京城市整体发展及人民生活产生重大影响。

三、指导思想与战略目标

南京城市交通发展正处于历史的转折关头，面对上述诸多挑战与抉择，必须高瞻远瞩，未雨绸缪，树立明确的指导思想和战略目标，选择正确的发展道路和行动指南。

1．指导思想

以高质量、高效率满足城市现代化发展和客货运输需求为宗旨，在较长时期内坚持将城市交通基础设施建设作为城市建设的重点，构筑与现代化大都市相适应的南京城市综合交通体系；坚持以人为本，优先发展公共交通；坚持建设与管理并重，更加突出城市交通综合管理；坚持可持续发展，在保证城市交通供求平衡和良好秩序的同时，保护南京的古都特色和人居环境。

2．战略目标

21世纪南京城市交通发展总目标是：构筑一个与南京现代化大都市发展进程相适应的、低耗费高效率的、一体化和人性化的城市综合交通体系。

具体目标如下：

（1）建成发达的对外交通系统

现代化的国际航空港；

国内一流的内河港；

功能完善、“八线汇集”的综合铁路枢纽；

发达的对外公路网和国家级公路主枢纽。

（2）建成较为完善的城市道路网络系统

主城“两环八射”快速道路系统;

布局合理、符合标准的干道网系统（干道网密度达2.7-3.0km/km，干道车道数不低于6车道，次干道车道数达4车道，交叉口渠化率 90%）；

密度充分、级配合理的支路网系统（路网密度达6.0-7.0km/km， 中心区路网密度达8.0-10.0km/km）；

各级道路功能明确、使用得当。

（3）建成发达的公共交通系统

大运量捷运系统：由地铁、轻轨、市郊铁路以及可能的新交通系统等共同组成，总长约300km，主城约180km，中心城区轨道线路间距2.0-2.5km；

中运量优质公交：在主城主要客流走廊上开辟公交专用道，或布设快车线路；

发达的常规公交网络：公交线网密度达3-4km/km，300m半径公交服务覆盖率达80%；

小运量便捷公交：小公共汽车和出租车服务覆盖至门前街巷。

（4）建成现代化的交通管理与指挥控制系统

建立科学的交通需求管理体系；

建立合理的交通组织体系；

建立先进的交通指挥控制体系（包括主要客流走廊实现路口公交车优先通行，智能化公交信息服务系统，智能化交通控制诱导系统等）；

建立严密的交通安全体系；

建立完善的交通管理现代化保障体系等。

（5）主要效率与服务指标

95%以上居民单程出行时间不超过40min；

公交（包括轨道交通及地面公交）出行分担率大于40%；

公交车平均候车时间小于5min；

公交平均换乘次数小于1.5次；

交叉口高峰小时车辆平均延误小于15秒；

机动车平均行程车速不低于20km/h；

车均交通事故死亡率小于10人/万车；

主次干道平均交通噪声低于68dB(A)；

主次干道两侧CO、NO浓度不超过国家二级标准。

3．基本战略

（1）优先发展公共交通

必须坚定不移地坚持大力优先发展公共交通。面对机动车高速增长、居民出行质量要求日益提高的趋势，政府要进一步加大公交优先发展的力度。实施公交优先战略必须从政策、体制、资金、建设、经营、服务等各个环节给予优先保障。

（2）加强交通设施建设

必须在相当长的时期内坚持将城市交通基础设施建设作为城市建设的重点。从长远看，南京城市交通基础设施建设的根本出路和重点是快速轨道交通。同时要重视配套的地面公共交通设施建设。另一方面，对小汽车发展一味采取严格限制既不现实也不合理，因此，还要继续适度进行道路改、扩、新建，特别是支路网的建设，并且要高度重视停车场建设，以满足人们一定的机动化需求。

（3）重视交通需求管理

必须长期坚持必要的交通需求管理。南京能保持目前道路交通基本通畅的局面，除了得益于前几年特别是近三年大规模道路基础设施建设和声势浩大的道路交通综合整治外，还与政府自80年代末开始一直坚持的对摩托车、助力车、出租车以及社会小汽车等发展的严格控制分不开。南京只有将交通需求管理作为解决城市交通问题的一项长期战略，才能确保南京城市交通的长期可持续发展，也才能维持城市交通的供求平衡关系，保证城市交通系统必要的运输效率和服务水平。

四、战略政策与措施

1．城市交通与用地布局整体协调发展

根据国务院批准的《南京城市总体规划》和对未来南京城市布局结构发展演化的趋势分析，南京的城市交通与土地利用整体协调发展最根本的措施是要突出以公共交通、特别是轨道交通为导向的城市空间布局和土地利用规划。具体应采取以下策略：

（1）以交通走廊引导城市整体发展

以快速轨道交通为骨架，构筑主城客流走廊。以快速道路为骨架，构筑主城机动车交通走廊。客流走廊与车流走廊在平面上或立面上分开布置。

（2）以公交优先支撑中心区发展

在新街口地区周边及核心区外围开辟通行条件较好的机动车专用道路，避免大量机动车交通穿越中心区。以地铁1、3号线为骨架的南北和东西向客流中心走廊穿越中心区，并形成大型换乘枢纽，同时在穿越中心区的轴线道路上，开辟大容量优质公交线路，服务于强大的长距离向心客流，增强中心区对南京广大地区的吸引力；增加中心区支路网密度，努力实现周边道路机非分流，改善中心区内部自行车出行；四环路外围增加机动车和非机动车停车设施，核心区提供方便、优质的公交服务和良好的步行空间。

（3）以公交优先支撑中心区发展

在新街口地区周边及核心区外围开辟通行条件较好的机动车专用道路，避免大量机动车交通穿越中心区。以地铁1、3号线为骨架的南北和东西向客流中心走廊穿越中心区，并形成大型换乘枢纽，同时在穿越中心区的轴线道路上，开辟大容量优质公交线路，服务于强大的长距离向心客流，增强中心区对南京广大地区的吸引力；增加中心区支路网密度，努力实现周边道路机非分流，改善中心区内部自行车出行；四环路外围增加机动车和非机动车停车设施，核心区提供方便、优质的公交服务和良好的步行空间。

表1 主城主要客运交通走廊

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